АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА (краткое руководство)

Настоящая статья подготовлена для районных (городских) управлений Социального фонда Кыргызской Республики в качестве краткого руководства по осуществлению антикоррупционной экспертизы проектов локальных актов

1. Цели и задачи антикоррупционной экспертизы

Одним из основных объективных источников возникновения коррупционного риска и коррупционных преступлений является наличие в нормативных правовых актов государства, локальных актах государственных органов и хозяйствующих субъектов норм, способствующих таким негативным и преступным проявлениям.

Барьером на пути к возникновению потенциально коррупционных рисков в руководящих документах является проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых и локальных актов.

Целями и задачами антикоррупционной экспертизы являются:

— выявление коррупциогенных факторов, оценки степени их коррупциогенности и разработки рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение;

— выявление в проектах коррупциогенных факторов, создающих возможность совершения коррупционных правонарушений;

— общая оценка последствий принятия проекта в части возможности совершения коррупционных правонарушений;

— прогнозирование возможности возникновения рисков коррупционного характера в процессе применения нормативных правовых актов;

— разработка рекомендаций и принятие мер, направленных на устранение выявленных в проектах коррупциогенных факторов.

2. Локальные акты как объекты антикоррупционной экспертизы

К локальным актам районного (городского) управления относятся нормативные и ненормативные акты.

Локальные нормативные акты – это внутренние документы районного (городского) управления, которые регулируют и регламентируют правила поведения внутри управления, содержат нормы права, обязательные для исполнения всеми работниками районного (городского) управления, в том числе руководством, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное регулярное применение. Локальный нормативный акт утверждается руководителем районного (городского) управления.

Локальные ненормативные акты – это организационно-распорядительные акты районного (городского) управления, издаваемые для решения производственных, кадровых и других вопросов и предназначены для нерегулярного однократного применения. Распорядительные акты принимаются руководителем единолично в целях реализации локальных нормативных актов. Локальные ненормативные акты содержат обязательные предписания, адресованные конкретным работникам, категориям работников, структурным подразделениям управления.

Локальные (нормативные и ненормативные) акты утверждаются, принимаются и издаются начальником районного (городского) управления с учетом требований законодательства Кыргызской Республики.

Локальные акты, утвержденные (изданные, принятые) с нарушениями законодательства, являются недействительными в силу признания их таковыми судом (оспоримые акты) или независимо от такого признания (ничтожные акты).

Недействительные локальные акты не подлежат соблюдению и исполнению.

К локальным нормативным актам районного (городского) управления Социального фонда относятся:

— штатное расписание;

— график отпусков;

— правила внутреннего распорядка;

— порядок оплаты труда

— порядок работы с персональными данными;

— правила охраны труда;

— должностные инструкции;

— инструкции по делопроизводству;

— другие документы, соответствующие указанным признакам локального нормативного акта.

К локальным ненормативным актам районного (городского) управления Социального фонда относятся:

— приказ;

— распоряжение;

— другие документы, соответствующие указанным признакам локального ненормативного акта.

3. Проведение антикоррупционной экспертизы

Создание каждого локального акта проходит несколько этапов: разработка, согласование, утверждение, введение в действие. Любой локальный акт, издаваемый районным (городским) управлением, в обязательном порядке подвергается антикоррупционной экспертизе. Антикоррупционная экспертиза проводится в целях выявления в проекте коррупциогенных факторов, оценки степени их коррупциогенности и разработки рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение.

Антикоррупционная экспертиза может проводиться и в отношении уже принятых локальных актов. При обнаружении коррупциогенных факторов в уже изданном локальном акте он подлежит либо изменению, либо отмене. Как было уже сказано выше, в случае прямого нарушения локальным актом законодательства Кыргызской Республики, он является ничтожным.

Разработчики локального акта, а также ответственные лица, его согласующие, не должны допускать в локальном акте норм, создающих условия для коррупционных проявлений, содержащих коррупциогенные факторы. При наличии в штате районного (городского) управления юриста, в его обязанности должно входить обязательное проведение антикоррупционной экспертизы проектов локальных актов. Ответственность за допущение в локальном акте коррупциогенных факторов должны нести юрист, разработчик(и), согласующие лица и руководитель управления.

При разработке локального акта и проведении антикоррупционной экспертизы необходимо руководствоваться Инструкцией о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 8 декабря 2010 года № 319 (далее – Инструкция).

В настоящем руководстве будут приведены основные моменты, которые необходимо учитывать при разработке локального акта, изучении (пересмотре) уже изданных локальных актов и проведении их антикоррупционной экспертизы при руководстве законами Кыргызской Республики «О противодействии коррупции», «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и указанной Инструкцией.

Как любая сфера деятельности, деятельность в области противодействия, профилактики и борьбы с коррупцией имеет свой «профессиональный язык» (специфическую терминологию). Остановимся на основных терминах, понимание и использование которых необходимо для применения методов и навыков антикоррупционной экспертизы:

коррупция – умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающие угрозу интересам общества или государства;

коррупциогенность — содержание в положениях проекта локального акта коррупциогенных факторов;

коррупциогенный фактор — заложенные в положениях проекта условия, возможности, способствующие совершению коррупционных правонарушений в процессе их реализации («дефект правовой нормы»);

дискреционные полномочия — наделение государственного органа либо должностного лица полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению;

конфликт интересов – конфликт между общественно-правовыми обязанностями и личными (частными) интересами должностных лиц, работников при котором их личные (частные) интересы влияют или могут повлиять на выполнение ими должностных обязанностей, что приводит или может привести к нарушению прав и интересов граждан, организаций или государства.

При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо провести анализ для выявления, не допущения и устранения в акте коррупциогенных факторов. Ниже приводятся указанные факторы и примеры допущения их в тексте акта.

Коррупциогенными факторами в проекте как нормативного правового акта, так и локального акта, а также уже в изданных актах являются:

— установление полномочий государственного органа, должностных лиц по формуле «вправе», без установления их исчерпывающего перечня и без ограничения административного усмотрения органа или должностного лица;

Пример: Комиссия по установлению трудового стажа вправе в исключительных случаях, принять решение о включении периода работы по профессии в стаж работы для начисления надбавки за выслугу лет.

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, должностными лицами определенных действий и (или) порядка принятия решения

Пример: Порядок включения кандидата во внутренний резерв кадров определяется государственными органами по своему усмотрению.

— наличие широких дискреционных полномочий должностного лица — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения или совершения действий, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц

Пример: В участии в открытых торгах, аукционе, конкурсе может быть отказано в следующих случаях: — неправильное оформление заявления и прилагаемых документов; — непредставление всех документов, требуемых в соответствии с пунктом 13 настоящего Положения, или, если представленные сведения являются недостоверными. При устранении указанных замечаний заявление рассматривается, и по усмотрению комиссии принимается решение об участии или отказе от участия в конкурсах, открытых торгах, аукционах.

— отсутствие запретов и ограничений для государственных органов и их должностных лиц

Пример: Резервист исключается из состава внутреннего резерва кадров до установленного срока в случае: — подачи личного заявления; — запрета служащему обвинительным приговором суда осуществлять деятельность в качестве служащего или занимать определенные должности государственной и муниципальной службы; — назначения наказания служащему, исключающего продолжение службы в соответствии с вступившим в законную силу обвинительным приговором суда.

— отсутствие конкретной ответственности должностных лиц за несоблюдение установленных запретов и ограничений

Пример: Должностные лица Социального фонда Кыргызской Республики несут административную ответственность за несоблюдение законодательства Кыргызской Республики по вопросам назначения пенсии. Примечание: В случае отсутствия соответствующего нормативного правового акта, устанавливающего административную ответственность за вышеуказанные нарушения, предлагаемая норма будет являться потенциально коррупционной.

— наличие административных барьеров — неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и юридическим лицам, тем самым создающих условия для проявления коррупции

Пример: Для получения лицензии на право занятия адвокатской деятельностью представляются следующие документы: 1) заявление установленной формы; 2) документ, удостоверяющий личность; 3) заверенная копия диплома, подтверждающего наличие высшего юридического образования; 4) заверенная копия трудовой книжки, подтверждающей наличие юридического стажа не менее одного года; 5) копия свидетельства о браке (если состоит в браке); 6) копии свидетельств о рождении детей (при наличии детей).

— установление запретов и ограничений, ограничивающих права и свободы граждан, в случаях, не предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики и законами, включая:

а) отсутствие четкой регламентации прав заявителя;

б) присутствие лингвистической коррупциогенности (использование двусмысленных, расплывчатых, неопределенных терминов, использование слов, имеющих несколько значений и допускающих различное толкование и деформацию смысла нормы, использование к одному и тому же явлению различных обозначений, использование категорий оценочного характера и т.п.)

Пример: При приобретении закупающей организацией товаров, работ (услуг) путем проведения конкурса, она обязана уведомить об этом государственный уполномоченный орган. Если товары, работы (услуги) были приобретены без разрешения государственного уполномоченного органа, такие сделки являются заведомо ничтожными Примечание: В данной норме к одному и тому же явлению (приобретение товаров, работ (услуг)) используются два различных требования: уведомление и получение разрешение, что искажает смысл данной нормы

в) наличие положений, позволяющих государственным органам принимать акты, не вытекающие из установленной компетенции;

— отсутствие конкурсных или аукционных процедур при предоставлении прав, на которое может претендовать несколько субъектов;

— отсутствие процедур доступа или раскрытия информации, механизмов общественного контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами;

— наличие «конфликта интересов» у государственных органов, его должностных лиц и отсутствие процедур по их устранению

Пример: Решение руководителя районного управления о применении дисциплинарного взыскания в отношении работника может быть обжаловано в данном районном управлении. Примечание: В данном случае, решение о применении дисциплинарного взыскания должно быть обжаловано работником в порядке, установленном Трудовым кодексом Кыргызской Республики.

— наличие коллизий — противоречий между различными актами, позволяющих государственному органу, его должностному лицу произвольно выбирать положение, подлежащее применению;

— наличие нарушения процедур принятия локальных актов;

— нарушение баланса интересов — предпочтение интересов одной (нескольких) заинтересованной группы в ущерб интересам другой (других).

При оценке проекта на соответствие нормам вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанным принципам и нормам международного права в области противодействия коррупции, эксперту необходимо определить, соответствует ли проект международным договорам в области противодействия коррупции.

При проведении антикоррупционной экспертизы осуществляется анализ каждой нормы или положения проекта, а также уровня соответствия положений проекта другим нормативным правовым актам в данной области.

4. Результаты антикоррупционной экспертизы

Должностные лица районного (городского) управления Социального фонда, согласующие проект локального акта, по результатам проведенных экспертиз, в случае выявления в нем коррупциогенных факторов, должны в обязательном порядке устно или письменно указать разработчику на их наличие и требовать их устранения. Разработчик (группа разработчиков) вправе обратиться к согласующему лицу за комментариями и рекомендациями с формулировками положений, внесение которых позволит улучшить качество документа.

5. Заключение

В заключение необходимо отметить, что на результаты антикоррупционной экспертизы влияют многие объективные и субъективные факторы, начиная от проблем, заключающихся в наличии признаков ситуативного (а не нормативного) типа управления, отсутствии в законодательстве Кыргызской Республики норм, закрепляющих принципы правового регулирования («разрешено то, что не запрещено законом» или «запрещено все, что не разрешено») или запрещающих применение того или иного принципа в публичном праве, до социально-психологической обстановки в районном управлении и коррупционной мотивации, негативных личных характеристик конкретного работника, участвующего в процессе издания локального акта.

В связи со всем этим процесс согласования проекта локального акта со смежными структурными подразделениями имеет существенное значение и должен носить обязательный характер. Антикоррупционная экспертиза, проводимая в процессе согласования, является барьером на пути к возникновению потенциально коррупционных рисков в руководящих документах, издаваемых районным (городским) управлением.